Artikel 3.17 Eisen aan programma bij programmatische aanpak

1. Het programma bevat in ieder geval een beschrijving van:
a. het gebied waarvoor het programma geldt,
b. de periode waarop het programma betrekking heeft,
c. de omgevingswaarde of de andere doelstelling waarvoor het programma wordt vastgesteld,
d. de toestand van het onderdeel van de fysieke leefomgeving waarvoor het programma wordt
vastgesteld,
e. de verwachte ontwikkelingen in het gebied die naar verwachting gevolgen hebben voor het
voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere doelstelling,
f. de activiteiten die naar verwachting tijdens de periode waarop het programma betrekking heeft
in het gebied zullen worden verricht, die naar verwachting effect hebben op:
1°. het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere doelstelling, of
2°. de wijze waarop de ruimte die, gelet op de omgevingswaarde of de andere doelstelling,
beschikbaar is voor activiteiten wordt bepaald en verdeeld,
g. de gevolgen van de ontwikkelingen, bedoeld onder e, en de activiteiten, bedoeld onder f, voor
dat onderdeel van de fysieke leefomgeving,
h. de maatregelen die bijdragen aan het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de
andere doelstelling, de verwachte gevolgen daarvan voor dat onderdeel van de fysieke
leefomgeving en de termijn waarbinnen deze maatregelen worden uitgevoerd.

2. Voor zover de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, onder h, het wijzigen van de voorschriften
van een omgevingsvergunning of het intrekken van een omgevingsvergunning omvatten, kan het
programma ook een beschrijving bevatten van het moment waarop en de voorwaarden waaronder
daaraan uitvoering kan of moet worden gegeven.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 458-460)

De kern van de programmatische aanpak is dat de wijze, waarop een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving door een bestuursorgaan bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid wordt betrokken, plaatsvindt op de bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan voor dat het programma bepaalde wijze (zie de toelichting bij artikel 3.15, tweede lid). Door dit bijzondere karakter van het programma is het nodig om een aantal minimumeisen te stellen aan een programma als bedoeld in deze afdeling. Dit laat overigens onverlet dat op grond van hoofdstuk 2 en hoofdstuk 16 ook regels gesteld kunnen worden over onder meer de inhoud, vorm, uitvoering, evaluatie, actualisatie en rapportage over en de op te nemen onderwerpen in een programma als bedoeld in deze paragraaf.
De uitwerking van de eisen, die genoemd worden in dit artikel, kan per programmatische aanpak verschillen. Dit is afhankelijk van de omgevingswaarde of de andere doelstelling waarvoor het programma zal worden vastgesteld. Op die manier kan maatwerk plaatsvinden. Denkbaar is bijvoorbeeld dat een programmatische aanpak, die wordt vastgesteld met het oog op het voldoen aan een omgevingswaarde op het gebied van luchtkwaliteit, andere specifieke eisen (bijvoorbeeld gedetailleerde eisen ten aanzien van categorieën maatregelen, zoals in de huidige regeling voor het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit) stelt aan het programma, dan het geval kan zijn bij omgevingswaarden op het gebied van natuur (bijvoorbeeld de definiëring van ontwikkelruimte in de in ontwikkeling zijnde Programmatische Aanpak Stikstof).

De eerder genoemde minimumeisen van dit artikel gaan over:

Onderdeel a

Het programma moet een beschrijving bevatten van het gebied waarvoor het programma geldt. Dit gebied kan per programma variëren: het kan het gehele grondgebied van het vaststellend bestuursorgaan bevatten, maar ook betrekking hebben op een deel van het grondgebied, bijvoorbeeld een aantal beschermde natuurgebieden, zoals Natura 2000-gebieden. Het kan gebieden betreffen, waar de omgevingswaarde dreigt te worden overschreden of al wordt overschreden of de andere doelstelling niet (tijdig) wordt bereikt. Noodzakelijk is dit echter niet. Ook een specifieke situatie in een gebied, bijvoorbeeld een gebied waar veel belangrijke activiteiten en ontwikkelingen verwacht worden, kan aanleiding zijn tot het vaststellen van een programmatische aanpak.
Een aantal bestuursorganen kan ook samen een programma dat een programmatische aanpak bevat vaststellen. In dat geval zal het gebied waarop de programmatische aanpak zich richt de grenzen van gemeenten of provincies overschrijden.

Onderdeel b

Naar keuze van het vaststellend bestuursorgaan eindigt het programma na een bepaalde tijd, bijvoorbeeld vijf jaar zoals bij het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, of wanneer de omgevingswaarde, waarvoor het programma is vastgesteld, is bereikt. Als het programma voor meer dan één omgevingswaarde wordt vastgesteld, zal bij het bepalen van de periode waarvoor het programma geldt uiteraard rekening moeten worden gehouden met alle omgevingswaarden. Dat geldt ook als een programma voor meer doelstellingen voor de fysieke leefomgeving of een combinatie van een omgevingswaarde en een andere doelstelling wordt vastgesteld. De periode waarvoor het programma geldt, is ook relevant voor de juridische functie van het programma: de bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan voor het programma bepaalde wijze van betrokkenheid van de omgevingswaarde of de andere doelstelling bij de taken en bevoegdheden van een bestuursorgaan (de wijze van beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning of het beoordelingskader bij de besluitvorming over een projectbesluit of omgevingsplan) kan alleen gedurende de looptijd van het programma worden toegepast. Uiteraard kan een programma worden herzien of verlengd. Daarvoor moet dan wel afdeling 3.4 Awb worden toegepast (zie artikel 16.23).

Onderdelen c, e, f, g en h

Het programma moet helderheid bieden over de omgevingswaarde of de andere doelstelling, waarvoor het programma wordt vastgesteld. Verplicht onderdeel van de programmatische aanpak is ook dat het programma:
a. een beschrijving bevat van de naar verwachting gedurende de periode te verrichten activiteiten in het gebied, of
b. de wijze waarop de binnen een omgevingswaarde voor activiteiten beschikbare ruimte wordt bepaald en verdeeld.
Ook een combinatie van beide is mogelijk. In het eerste geval gaat het om activiteiten die naar verwachting tijdens de periode, waarop het programma betrekking heeft, zullen worden verricht en die effect hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving. Hieronder moeten toekomstige projecten of initiatieven worden begrepen, waarvoor een omgevingsvergunning vereist is (bijvoorbeeld voor de uitbreiding van een veehouderij of de aanleg van een energiecentrale) of een projectbesluit moet worden genomen. Maar ook de vaststelling van een omgevingsplan, waarin activiteiten met een negatief effect op de betreffende omgevingswaarde mogelijk kunnen worden gemaakt, kan in het programma worden beschreven. De mogelijke maatregelen en de daarmee te genereren effecten kunnen met de effecten van die activiteiten in balans worden gebracht.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit kent een systeem, waarbij in het programma activiteiten kunnen worden beschreven. Een andere variant is om in het programma geen concrete activiteiten te beschrijven, maar een systeem op te nemen op grond waarvan de ruimte die, gelet op de omgevingswaarde beschikbaar is voor activiteiten, wordt bepaald en verdeeld. Zo'n systeem is opgenomen in de voorgestelde regeling van de Programmatische Aanpak Stikstof.
Daarnaast bevat de programmatische aanpak de (autonome en externe) ontwikkelingen die buiten de invloedssfeer van de activiteiten plaatsvinden, maar die wel invloed hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of de andere doelstelling in het gebied zelf. Dit kunnen ontwikkelingen zijn in het gebied zelf, maar ook ontwikkelingen buiten het gebied, waarvoor de programmatische aanpak is vastgesteld en die effecten kunnen hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere doelstelling. Bij een programma gericht op het voldoen aan een omgevingswaarde voor luchtkwaliteit kan daarbij bijvoorbeeld worden gedacht aan de aanleg van (lucht-)havens in of buiten het gebied waarop het programma ziet, de groei van het luchtvaart- en scheepvaartverkeer, de aanleg van woonwijken, bedrijventerreinen en wegen, de uitbreiding of inkrimping van industrie, landbouw, maar ook beleid gericht op het zuiniger worden van auto's. Naast generiek bronbeleid dat leidt tot een verminderde achtergrondconcentratie, moet ook worden gedacht aan natuurlijke omstandigheden. Ook deze immers kunnen invloed hebben op de ontwikkeling van de omgevingswaarde of de andere doelstelling in het gebied, maar het zijn geen activiteiten, waarvan de beoordeling van de omgevingswaarde of de andere doelstelling nog moet plaatsvinden in het kader van het programma. Het zijn daarom ontwikkelingen, waarmee in het programma wel rekening moet worden gehouden, nu zij effecten genereren (positief en negatief) op het bereiken van de omgevingswaarde of de andere doelstelling en waarop ook maatregelen van toepassing kunnen zijn (bijvoorbeeld generiek bronbeleid aanpassen, aanscherpen van al verleende omgevingsvergunningen e.d.).

Onderdeel d

Om het effect van het programma en de balans tussen de daarin opgenomen activiteiten, ontwikkelingen en maatregelen te kunnen beoordelen, is het van belang om een beschrijving op te nemen van de toestand van dat onderdeel van de fysieke leefomgeving op het moment van aanvang van het programma.