Artikel 3.10 Verplicht programma bij (dreigende) overschrijding van omgevingswaarde

1. Als aannemelijk is dat niet wordt voldaan of niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde, stelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar dat het geval is een programma vast, gericht op het voldoen aan die omgevingswaarde.

2. In afwijking van het eerste lid:
a. stelt het algemeen bestuur van het waterschap of Onze Minister van Infrastructuur en
Waterstaat, het programma vast als de omgevingswaarde betrekking heeft op een watersysteem dat bij het waterschap of het Rijk in beheer is,
b. kan, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede en derde lid, bij algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening:                                                                                                                                                      1°. een ander bestuursorgaan worden aangewezen dat het programma vaststelt,
2°. worden bepaald dat in plaats van de plicht, bedoeld in het eerste lid, een daarbij aangewezen bestuursorgaan of andere instantie maatregelen treft, gericht op het voldoen aan de omgevingswaarde.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2018/19, 35 054, nr. 3, p. 49-50)

De functionaliteiten van het geluidproductieplafond zijn uiteengezet in het algemeen deel van deze toelichting. Om deze functionaliteiten bij de vormgeving van het geluidproductieplafond als omgevingswaarde te behouden, wordt artikel 3.10 van de Omgevingswet zodanig gewijzigd dat bij algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening kan worden bepaald dat in plaats van de programmaplicht een daarbij aangewezen bestuursorgaan of andere instantie maatregelen treft die zijn gericht op het voldoen aan de omgevingswaarde. In geval van geluidproductieplafonds als omgevingswaarden zal via het Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet in het Besluit kwaliteit leefomgeving worden bepaald dat de beheerder van de geluidbron deze maatregelen moet treffen. Zoals al opgemerkt in het algemeen deel van deze toelichting kunnen dit geluidbeperkende maatregelen (bron- of overdrachtsmaatregelen) zijn maar ook andere maatregelen zoals een verzoek om verhoging van de geluidproductieplafonds. Een verhoging van geluidproductieplafonds vereist wel onderzoek naar de geluidbelasting van geluidgevoelige gebouwen en locaties en de afweging van geluidbeperkende maatregelen.

Deze plicht om maatregelen te treffen heeft dezelfde werking als de nu in artikel 11.20 van de Wet milieubeheer opgenomen plicht tot het zorgdragen voor de naleving van de geluidproductieplafonds. De in hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer vervatte systematiek van naleving van geluidproductieplafonds zal dan ook beleidsneutraal overgaan naar het stelsel van de Omgevingswet. In geval van industrieterreinen is het denkbaar dat een programmaplicht meer aangewezen is. In veel gevallen zal de beheerder van het industrieterrein namelijk de medewerking nodig hebben van individuele bedrijven om de geluidproductie met succes te kunnen terugbrengen tot onder het plafond. Dit sluit aan bij het huidige artikel 67 van de Wet geluidhinder dat voorschrijft dat het college van burgemeester en wethouders voor een gezoneerd industrieterrein waarbij grenswaarden worden overschreden een geluidreductieplan vaststelt. Een dergelijk geluidreductieplan bevat nu onder meer een beschrijving van het te voeren beleid om de geluidbelasting te beperken en van de daarvoor in de eerstvolgende vijf jaar te treffen maatregelen.

De wijziging van artikel 3.10, tweede lid, onderdeel b, borgt dat ook andere instanties dan bestuursorganen kunnen worden aangewezen om maatregelen te treffen om te voldoen aan de omgevingswaarde. Dit betekent dat ProRail als besloten vennootschap zijn huidige beheerstaak met betrekking tot de zorg voor de naleving van de geluidproductieplafonds ook onder de Omgevingswet kan voortzetten.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 451-453)

Eerste lid

Dit artikellid bevat de verplichting tot het vaststellen van een programma als aannemelijk is dat aan in de op grond van hoofdstuk 2 vastgestelde omgevingswaarden niet wordt voldaan of dreigt dat daaraan niet zal worden voldaan. Dit zal blijken uit de monitoring op grond van hoofdstuk 20. De programmaverplichting geldt tot het moment, waarop weer aan de omgevingswaarde wordt voldaan. Blijkt uit de monitoring dat weer aan de omgevingswaarde kan worden voldaan, dan kan het bestuursorgaan er desgewenst voor kiezen om het programma in te trekken. Daarbij moet dan wel de procedure van afdeling 3.4 Awb worden gevolgd (zie artikel 16.23). Waar de programmaverplichting van deze bepaling samenkomt met een verplichting tot het vaststellen van een programma op grond van artikel 3.5, 3.6, 3.7 of 3.8, zal het bestuursorgaan ervoor kunnen kiezen om dat laatste programma zo aan te passen, dat dit weer gericht is op het voldoen aan de omgevingswaarde. Met bijvoorbeeld het nemen van extra maatregelen of het vervroegen van bepaalde maatregelen, kan dan ook worden voldaan aan de verplichting van artikel 3.9. Een voorbeeld is de omgevingswaarde voor luchtkwaliteit. Daarvoor is in de richtlijn luchtkwaliteit niet alleen bepaald, dat daaraan op een bepaald tijdstip moet zijn voldaan, maar ook geldt de verplichting tot het opstellen van een programma (luchtkwaliteitsplan) als daaraan niet wordt voldaan of dreigt dat daaraan niet wordt voldaan.
Deze verplichting geldt niet alleen voor omgevingswaarden voor het Rijk, maar ook voor provinciale en gemeentelijke omgevingswaarden. Verder geldt de verplichting voor alle in artikel 2.10 bedoelde omgevingswaarden, ongeacht of deze waarde een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich meebrengt. Voor een nadere toelichting op omgevingswaarden wordt verwezen naar de toelichting bij hoofdstuk 2.

Uitgangspunt is dat op het college van burgemeester en wethouders de verplichting rust om het in dit lid bedoelde programma vast te stellen. Dat geldt onafhankelijk van de vraag of dit een gemeentelijke, provinciale of rijksomgevingswaarde betreft. Dat strookt ook met het subsidiariteitsbeginsel. Immers, wanneer door het Rijk een landelijk geldende omgevingswaarde is vastgesteld, bijvoorbeeld voor luchtkwaliteit of waterkwaliteit, kan uit de monitoring blijken, dat aan die omgevingswaarde in een bepaald geografisch afgebakend gebied niet kan worden voldaan of dreigt dat daaraan niet kan worden voldaan. Een voorbeeld is de situatie, dat een bepaalde rijksomgevingswaarde voor luchtkwaliteit (zoals PM10) op enkele plaatsen in een gemeente in de Randstad wordt overschreden. Als gevolg daarvan zal op grond van dit lid een programma moeten worden vastgesteld dat voorziet in maatregelen om op lokaal niveau de dreigende overschrijding van de omgevingswaarde ongedaan te maken. Het ligt dan niet voor de hand dat de Minister van Infrastructuur en Milieu voor deze lokale overschrijding een programma gaat vaststellen. De Minister zou daarmee ver treden in de taken en bevoegdheden van decentrale overheden. Dit staat haaks op het subsidiariteitsbeginsel.
Het voldoen aan een omgevingswaarde zal vaak een verantwoordelijkheid van verschillende bestuursorganen zijn. Om weer aan de omgevingswaarde te kunnen voldoen, zullen daarom ook maatregelen nodig kunnen zijn van andere bestuursorganen dan het college dat het programma vaststelt. Te denken valt aan andere gemeenten, provincies, waterschappen of het Rijk. Bij de vaststelling van de omgevingswaarde en de daarbij behorende instructieregels, instructies en beoordelingsregels op grond van de hoofdstukken 2 en 5 wordt duidelijk welke taken en bevoegdheden en bestuursorganen in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken en daarmee wie verantwoordelijkheid draagt voor het voldoen aan die omgevingswaarde. Al deze bestuursorganen zullen dus aan het programma moeten bijdragen. Overigens zijn er ook situaties waarbij het college niet primair verantwoordelijk is voor het vaststellen van het programma. Zie daarvoor de toelichting bij het tweede lid.

Tweede lid

In bepaalde situaties is het wenselijk om, in afwijking van het eerste lid, een ander bestuursorgaan dan het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen voor het vaststellen van een programma. Het tweede lid maakt dit mogelijk. Bij algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening kan voor een omgevingswaarde worden bepaald bij welk bestuursorgaan de programmaplicht rust bij overschrijding van die waarde. Dit kan het bestuursorgaan zijn die de omgevingswaarde heeft vastgesteld. Maar het kan ook een ander bestuursorgaan zijn, bijvoorbeeld het bestuursorgaan waarop in het kader van decentralisatie de taak rust om aan een bepaalde omgevingswaarde te voldoen. Het zal vaak gaan om bestuursorganen die bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden - gelet gestelde instructieregels, instructies of beoordelingsregels - het meest invloed hebben op het realiseren van omgevingswaarden. Zo kan een rijksomgevingswaarde zijn vastgesteld, waarbij op grond van artikel 2.18 de taak tot het voldoen aan die omgevingswaarde uitsluitend aan gedeputeerde staten is toebedeeld. Voor die gevallen bevat dit tweede lid, onder b, de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening een ander bestuursorgaan aan te wijzen dat een programma als bedoeld in het eerste lid vaststelt. De grenzen van artikel 2.3 (subsidiariteit) moeten ook hierbij in acht worden genomen. Welk bestuursorgaan wordt aangewezen, zal per omgevingswaarde kunnen verschillen. Onderdeel a geeft nog een specifieke regeling voor omgevingswaarden die betrekking hebben op watersystemen. Als zo'n omgevingswaarde valt onder het beheer van het waterschap, dan stelt het dagelijks bestuur van het waterschap het programma als bedoeld in het eerste lid vast. Bij een omgevingswaarde voor watersystemen die onder beheer vallen van de Minister van Infrastructuur en Milieu, rust deze verplichting op de Minister van Infrastructuur en Milieu in overeenstemming met de verantwoordelijke Minister.