Artikel 5.24 Artikel 5.18 beoordelingsregels aanvraag wateractiviteit

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State zijn in de Omgevingswet oogmerken opgenomen voor verschillende regels die bij algemene maatregel van bestuur gesteld zullen worden. In artikel 4.23 is het oogmerk opgenomen van de algemene regels over wateractiviteiten. Artikel 5.24 bevat het oogmerk van de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor wateractiviteiten. Het oogmerk is gebaseerd op de definitie van «beheer van watersystemen». Het oogmerk is in die definitie uitgesplitst in drie onderdelen:

beheer van watersystemen: samenstel van aan watersystemen verbonden taken, gericht op het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van die watersystemen en de vervulling van de op grond van deze wet aan die watersystemen toegekende maatschappelijke functies.

De formulering van het onderdeel «de op grond van deze wet aan die watersystemen toegekende maatschappelijke functies» is in deze definitie een bewuste aanscherping ten opzichte van de doelstellingen die zijn opgenomen in artikel 2.1 van de Waterwet. Hiermee is beoogd tot uitdrukking te brengen dat de uitoefening van de beheertaak voor watersystemen, die op grond van paragraaf 2.4.1 van de Omgevingswet wordt toegedeeld aan overheden, primair gericht is op maatschappelijke functies die worden toegekend in de waterprogramma’s die op grond van afdeling 3.2 van de Omgevingswet worden vastgesteld en niet op andere functies zoals louter feitelijk aanwezige functies of buiten de waterprogramma’s toegekende functies (al kan met die functies overigens wel rekening worden gehouden). Voor de regionale wateren zijn in het bijzonder het waterbeheerprogramma van het waterschap en het regionaal waterprogramma van de provincie van belang, voor de rijkswateren in het bijzonder het nationale waterprogramma.

Beoogd was dat deze aanscherping ziet op het actieve beheer, conform artikel 5.3 van de Waterwet. Bij het uitwerken van de uitvoeringsregelgeving is geconstateerd dat het overnemen van de aangescherpte formulering in artikel 5.24 leidt tot een onbedoelde versmalling – ten opzichte van de Waterwet – van het passieve beheer, te weten het beoordelingskader voor de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten. De van de definitie van «beheer van watersystemen» afgeleide formulering van de grondslag voor de beoordelingsregels in de Omgevingswet maakt het onmogelijk dat het bevoegd gezag in zijn passieve beheer rekening houdt met de belangen van een functie die feitelijk aanwezig is, maar die niet op grond van de wet is toegekend. Zou bijvoorbeeld in het programma niet zijn opgenomen dat een bepaalde vaarweg ook een recreatieve functie heeft als viswater, dan mag bij het beoordelen van een vergunningaanvraag voor een vissteiger voor gehandicapten geen acht worden geslagen op die functie. Deze beperking tot toegekende functies is niet beoogd en komt ook niet overeen met de lijn die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft gekozen, namelijk dat gekeken wordt naar welke functies feitelijk aanwezig zijn om te bepalen welke de mee te wegen belangen zijn bij de beslissing om een vergunning al dan niet te weigeren. De Afdeling onderkent hiermee het maatschappelijk belang dat gediend wordt met het meewegen van feitelijk aanwezige functies. Behoud van de huidige formulering zou vereisen dat in de waterprogramma’s actief en gedetailleerd op deze functietoekenning gestuurd wordt. Daarmee zouden deze programma’s als het ware een «blauw omgevingsplan» worden en zou niet de gemeente, maar de waterbeheerder de functies aldaar toekennen. Een dergelijke taakverdeling is niet gekozen in de Omgevingswet (voetnoot: Zie ook paragrafen 4.2.2 en 4.2.3 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 72–87).

Tegelijkertijd zou de formulering «de op grond van de wet toegekende maatschappelijke functies» zo uitgelegd kunnen worden dat de waterbeheerder verplicht zou zijn bij de vergunningverlening alle op grond van de wet vastgestelde functies in acht te nemen, bijvoorbeeld ook de functies die in het omgevingsplan of via een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit zijn toegedeeld. Een dergelijke formele koppeling tussen de toegedeelde functie en de besluitvorming over de vergunningen voor wateractiviteiten bestond tot op heden niet en de stelselherziening geeft geen aanleiding deze nu tot stand te brengen.

De huidige redactie van het artikel beperkt dus de bestuurlijke afwegingsruimte voor het bevoegd gezag en blijkt daarmee in strijd met een van de verbeterdoelen van de stelselherziening. Met de voorgestelde wijziging worden de onbedoelde gevolgen van de redactie van het artikel ongedaan gemaakt en wordt teruggekeerd naar de formulering uit de Waterwet.

De overige wijzigingen die voor artikel 5.24 worden voorgesteld zijn redactioneel van aard en strekken er mede toe om het artikel in overeenstemming te brengen met het samenhangende artikel met de oogmerken en strekking van de algemene rijksregels over wateractiviteiten (artikel 4.23) en de bij dit wetsvoorstel voorgestelde splitsing van het begrip «lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk» in twee afzonderlijke begrippen. Daarbij spreekt het voor de oogmerken in artikel 5.24, eerste lid, voor zich dat die alleen van toepassing zijn op het type wateractiviteit waarvoor het desbetreffende oogmerk ook feitelijk van belang kan zijn. De in artikel 5.24, eerste lid, onder d, opgenomen clausulering tot «lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk» kan om die reden worden gemist. Daarmee is artikel 5.24, eerste lid, ook in lijn met artikel 4.23, eerste lid, waarin die clausulering van meet af aan al niet is opgenomen geweest.

Oorspronkelijke wettekst