Artikel 2.7 Verplicht opnemen en uitsluiten van decentrale regels

1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening mogen worden opgenomen.

2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving niet in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening mogen worden opgenomen.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 139-140)

Deze voorgestelde wijziging geeft uitvoering aan de in paragraaf 2.2.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting toegelichte nadere duiding van de reikwijdte van de verplichting om regels in het omgevingsplan op te nemen. Door het voorstel ontstaan drie categorieën regels: regels die in het omgevingsplan moeten worden opgenomen, regels die daarin kunnen worden opgenomen worden en regels die niet daarin mogen worden opgenomen. Het eerste artikellid (nieuw) voorziet in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarin regels over de fysieke leefomgeving, als het bevoegd gezag die wil stellen, alleen in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening mogen worden opgenomen. De Omgevingswet voorziet in artikel 2.7 al in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarin regels niet in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of provinciale verordening mogen worden opgenomen. Die bepaling wordt vernummerd tot tweede lid. Door te onderscheiden in gevallen waarin regels in het omgevingsplan moeten worden opgenomen en gevallen waarin regels daarin niet mogen worden opgenomen, ontstaat als vanzelf een categorie regels die in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen. Het artikel vormt hiermee een concretisering van de artikelen 2.4, 2.5 en 2.6 van de Omgevingswet, waarin is bepaald dat het bevoegd gezag een omgevingsplan, water-schapsverordening, respectievelijk omgevingsverordening vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Het risico dat regels door de rechter onverbindend worden geacht omdat ze ten onrechte wel, of juist niet in het omgevingsplan, de waterschapsveror-dening of de omgevingsverordening zijn opgenomen, wordt met deze driedeling aanzienlijk verminderd.

Het artikel ziet alleen op regels die kunnen, maar niet hoeven te worden gesteld, («kan-grondslagen» om regels te stellen, zoals de artikelen 2.11, eerste lid, en 4.1, eerste lid). Bij grondslagen die verplichten om regels te stellen («moet-grondslagen», zoals artikel 4.2, eerste lid), volgt al uit de redactie van het desbetreffende artikel dat opname in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening verplicht is en dat een dergelijke regel (dus) niet daarbuiten in een autonome veror-dening kan worden opgenomen. Zo luidt artikel 4.2, eerste lid: «Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.» Deze redactie sluit de mogelijkheid uit dergelijke regels op te nemen in een verordening als bedoeld in artikel 149 van de Gemeentewet.

Voor de gemeente wordt door het nieuwe eerste lid, in samenhang met de op grond daarvan bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels, verduidelijkt welke algemene regels alleen in een omgevingsplan mogen worden opgenomen. Artikel 2.7, eerste lid, verplicht niet tot het op decentraal niveau stellen van regels over de in de algemene maatregel bestuur op te nemen gevallen, maar verduidelijkt dat als dergelijke regels worden gesteld, zij in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening moeten worden opgenomen.

Het huidige artikel 2.7, dat wordt opgenomen in het tweede lid, blijft bestaan. Dat artikellid biedt de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarvoor regels niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening. Van deze mogelijkheid zal sporadisch gebruikt gemaakt worden. Er zijn ook andere regels die niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, zoals regels die uitsluitend gaan over het gedrag van personen in de openbare ruimte of regels die hun grondslag vinden in een exclusief wettelijk kader buiten de Omgevingswet. Het is echter niet nodig deze categorieën van regels bij algemene maatregel van bestuur te benoemen, ofwel omdat ze een ander onderwerp of motief kennen dan de fysieke leefomgeving, zodat de Omgevingswet daarop niet van toepassing is, ofwel omdat een andere wet regulering in het omgevingsplan uitsluit.

De derde categorie regels, de regels die ter vrije keuze opgenomen kunnen worden in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening, behoeft in de nieuwe systematiek geen verdere regeling. Na doorvoering van deze wijziging kan de decentrale regelgever er vrij voor kiezen deze categorie regels hetzij te stellen door gebruik te maken van de in de Omgevingswet opgenomen grondslagen (zoals artikel 4.1 dat een kan-grondslag biedt om regels over activiteiten te stellen, of de artikelen 2.11 en 2.12, die een kan-grondslag bieden om omgevings-waarden te stellen), hetzij onder toepassing van de autonome verorde-nende bevoegdheid regels te stellen in een separate autonome veror-dening. Voor de goede orde wordt nog opgemerkt dat het instrumentarium van de Omgevingswet uiteraard niet van toepassing is op deze in separate autonome verordeningen vastgestelde regels.

Oorspronkelijke wettekst

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving niet in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening worden opgenomen.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 403)

Dit artikel bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarin de regels over de fysieke leefomgeving niet in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening worden opgenomen. Het is denkbaar dat bepaalde regels wel over de fysieke leefomgeving gaan maar dat opname in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening door het karakter van die regels toch niet voor de hand ligt. Voorbeelden daarvan zijn de legesverordening, of regels die gaan over de fysieke leefomgeving maar waarbij een ander motief doorslaggevend is, zoals de openbare orde.