Artikel 15.7 Normaal maatschappelijk risico

Eerste lid

Het kan voorkomen dat handelingen van overheden schade veroorzaken voor het inkomen van bedrijven of de waarde van onroerende goederen. Burgers mogen niet verwachten dat overheidsmaatregelen in geen enkel geval negatief voor hen zullen uitpakken (voetnoot: Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, blz. 23). Tot op zekere hoogte moet iedere burger zijn eigen schade als gevolg van handelen door een overheid dragen. Alleen schade die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico (abnormale last) en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft (speciale last), komt voor vergoeding in aanmerking. Dat volgt uit artikel 4:126, eerste lid, Awb, waarin het égalitébeginsel wettelijk is verankerd. Uit dit beginsel vloeit voort dat in een individueel geval een deel van de schade door een overheidsmaatregel mogelijk niet of niet volledig vergoed wordt. Van geval tot geval wordt bepaald wat de aftrek op de schadevergoeding moet zijn vanwege het normale maatschappelijke risico. De regeling uit de Awb laat de mogelijkheid open dat de rechtspraktijk en bijzondere wetgeving bepalen in welke gevallen een dergelijke aftrek op grond van artikel 4:126, eerste lid, Awb gerechtvaardigd is.

Het wetsvoorstel voorziet in artikel 15.7, eerste lid, in een vast forfait voor een veel voorkomend type schade. Het artikel bepaalt dat voor indirecte schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak, 5% van de waarde die de onroerende zaak had voor de nadelige ontwikkeling wordt aangemerkt als behorend tot het normale maatschappelijke risico. Daarmee komt deze schade niet voor vergoeding in aanmerking. Dat bevordert de voorspelbaarheid van de uitkomsten van schadeprocedures en vergroot de rechtszekerheid. Voorafgaande aan de aanvraag om schadevergoeding bestaat zo meer duidelijkheid over de schade die niet voor vergoeding in aanmerking komt. Op de redenen voor het toepassen van een vast forfait voor dit type schade en op de hoogte van het forfait is uitvoerig ingegaan in het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Het forfait is alleen van toepassing op wat in de praktijk indirecte schade wordt genoemd. Naar aanleiding van de consultatiereacties is in het wetsvoorstel verduidelijkt dat het forfait niet van toepassing is op wat in de praktijk directe schade wordt genoemd. In de praktijk kan overigens wel een aftrek op de schadevergoeding voor directe schade toegepast worden op grond van het égalitébeginsel. Deze benadering is in lijn met de Wro (artikel 6.2).

Verder is het forfait alleen van toepassing op schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak. Dit betekent dat het wettelijk forfait niet van toepassing is op alle andere vormen van schade die voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Dit neemt niet weg dat ook bij het vaststellen van bijvoorbeeld inkomensschade een gedeelte van de schade voor rekening van de aanvrager kan blijven op grond van het égalitébeginsel. Op grond van het égalitébeginsel wordt bij inkomensschade door infrastructurele ingrepen in de praktijk bijvoorbeeld een korting of drempel toegepast.

In de consultatiereacties is de vraag naar voren gekomen hoe de voorgestelde regeling zich verhoudt tot artikel 1 Eerste Protocol (EP) van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Artikel 1 EP biedt bescherming tegen verstoring van het genot van de eigendom door de overheid. Dit artikel bepaalt onder welke voorwaarden een eigendomsinbreuk door de overheid gerechtvaardigd kan zijn. Dat is het geval als de inbreuk op het genot van de eigendom bij wet is voorzien en in het algemeen belang is. Besluiten, regels en maatregelen als bedoeld in artikel 15.1 moeten daaronder worden begrepen. Is dat het geval, dan gaat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens na of er een «fair balance» is tussen het algemeen belang dat met de ingreep is gemoeid en de gevolgen die de ingreep voor een burger heeft. Daarbij is van belang of de ingreep was te voorzien en is ook van belang welke flankerende maatregelen de overheid heeft genomen om de nadelige gevolgen van de ingreep te verzachten. De flankerende maatregelen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit een overgangstermijn, het bieden van een alternatief, het nemen van compenserende maatregelen of het toekennen van schadevergoeding. Het Hof maakt daarbij onderscheid tussen eigendomsontneming en regulering van eigendom. Naarmate de inbreuk op de eigendom of de gevolgen voor de benadeelde groter zijn, worden meer en ruimere maatregelen van de overheid verwacht. Bedacht moet worden dat de bekende rechtspraak van het Hof betrekking heeft op wat in de Nederlandse schadevergoedingspraktijk onder directe schade wordt verstaan. Voor zover artikel 1 EP van het EVRM rechtstreeks betrekking heeft op de vergoeding van indirecte schade, kan niet worden gezegd dat het opnemen van een wettelijk forfait in strijd komt met artikel 1 EP. Indirecte schade is het gevolg van een toestemming van de overheid die gevolgen heeft voor de waarde van de onroerende zaak, maar die het genot van de eigendom niet direct juridisch verstoort. Voor zover mogelijk, zal bij de toestemming die de overheid verleent, worden overwogen of flankerende maatregelen kunnen worden getroffen. Het forfait van 5% betekent bovendien niet dat in het geheel geen indirecte schade vergoed wordt. Waardeverminderingen van meer dan 5% van het onroerend goed kunnen voor vergoeding in aanmerking komen.

Tweede en derde lid

Het tweede en derde lid voorzien in een anticumulatieregeling van het wettelijke forfait. Dit betekent dat het forfait onder bepaalde omstandigheden niet twee keer aan een benadeelde kan worden tegengeworpen. De anticumulatiebepalingen zijn, net als het wettelijke forfait zelf, alleen van toepassing op de waardevermindering van een onroerende zaak die ontstaat door ontwikkelingen in de omgeving van het perceel waarop de zaak is gelegen (indirecte schade).

Een activiteit die in de fysieke leefomgeving wordt verricht, kan onderhevig zijn aan verschillende overheidstoestemmingen die (vrijwel) gelijktijdig of kort na elkaar worden verleend en met elkaar samenhangen. Denk aan de bouw van een woning in de plaats van een verouderde bedrijfsloods, waarvoor een boom moet worden gekapt, en waaraan later een garage met uitweg wordt toegevoegd. Het staat de benadeelde vrij om dan afzonderlijke aanvragen om vergoeding van schade in te dienen. Hij kan echter ook een gebundelde aanvraag om schadevergoeding indienen, als hij te maken heeft met meerdere schadeveroorzakende besluiten die samenhangen en waarvoor hetzelfde bestuursorgaan bevoegd is om over elk van de aanvragen om schadevergoeding te beslissen. Als het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk onbevoegd is om op de aanvraag om schadevergoeding te beslissen, zal het de aanvraag (in zoverre) met toepassing van artikel 2:3, eerste lid, Awb doorzenden naar het bestuursorgaan dat wel bevoegd is te beslissen op de aanvraag. Bij het bepalen of sprake is van samenhang, spelen diverse factoren een rol. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan functionele samenhang, maar ook aan de geografische ligging van de ontwikkelingen waarop de besluiten betrekking hebben. De bouw van een zendmast op 500 meter afstand van een onroerende zaak en de bouw van een zorgcomplex daartegenover zullen bijvoorbeeld niet als samenhangend moeten worden beschouwd. Van geval tot geval zal bekeken moeten worden of op basis van de concrete feitelijke omstandigheden sprake is van samenhang.

Het tweede lid regelt de anticumulatie bij een gebundelde aanvraag. Met het bundelen kan de benadeelde de aanvragen opsparen en met één aanvraag duidelijkheid krijgen over de aanspraak op schadevergoeding. Ook aanvragen om vergoeding van schade die wordt veroorzaakt door feitelijk handelen (in het kader van een in een omgevingsplan opgenomen vergunningvrije activiteit) en om vergoeding van schade door omgevingsvergunningen die daarmee samenhangen (bijvoorbeeld kappen, aanleg van uitwegen) kunnen in één aanvraag gebundeld worden. Tegelijkertijd wordt door het stellen van de voorwaarde van «samenhang» voorkomen dat het artikel van toepassing is op gevallen die niets met elkaar te maken hebben.

Het forfait wordt toegepast op de totale schade die voortvloeit uit de gebundelde aanvraag en de schadeveroorzakende besluiten waarop de aanvraag betrekking heeft. Dat voorkomt dat het forfait twee keer bij één ontwikkeling wordt toegepast, wat nadelig kan uitpakken voor de aanvrager. Voordelen van het bundelen van de aanvragen zijn daarnaast dat het aantal procedures wordt beperkt en dat het leidt tot een completer beeld van de totale schade. Dat nodigt de aanvrager uit om de schadevergoeding gebundeld aan te vragen en draagt bij aan een efficiënte afwikkeling van de mogelijke schadevergoeding. Voorwaarde is wel dat voor elk van de aanvragen om schadevergoeding hetzelfde bestuursorgaan bevoegd is om te beslissen.

Omdat de Omgevingswet de regeling voor nadeelcompensatie in de Awb tot uitgangspunt neemt, geldt voor titel 15.1 de termijn voor het indienen van de aanvraag zoals in artikel 4:131 Awb is opgenomen. Dit betekent dat een aanvraag om schadevergoeding na vijf jaar na het onherroepelijk worden van het schadeveroorzakende besluit, of tot vijf jaar (en in ieder geval na verloop van twintig jaar) na het bekend worden met de schade en het verantwoordelijke bestuursorgaan, kan worden afgewezen door het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan is niet verplicht tot het afwijzen van de aanvraag. Het is wel zo dat het aan een aanvrager om schadevergoeding is om zelf in de gaten te houden dat voor verschillende besluiten verschillende verjaringstermijnen kunnen gelden.

De aanvrager hoeft dus niet direct in actie te komen als het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk wordt of als diegene bekend wordt met de schade. Hij kan eventueel eerst een ontwikkeling wat verder afwachten en daarna een gebundelde aanvraag om schadevergoeding indienen. Hij kan er echter ook voor kiezen om aparte aanvragen om schadevergoeding in te dienen. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als reeds een gebundelde aanvraag is ingediend en zich nadien alsnog een ander schadeveroorzakend besluit manifesteert. Het derde lid geeft het bevoegd gezag, op verzoek en ook ambtshalve, de mogelijkheid om het forfait buiten toepassing te laten als voor meerdere schadeveroorzakende besluiten na elkaar afzonderlijke aanvragen om vergoeding van vermindering van de waarde van dezelfde onroerende zaak worden ingediend en bij de beslissing op één van die aanvragen het forfait al is toegepast. Daarmee kan worden voorkomen dat bij opvolgende en met elkaar verweven schadeoorzaken, ingevolge het eerste lid, telkens het forfait van 5% op elke schadeoorzaak in mindering wordt gebracht. Gedacht kan worden aan een bedrijf dat stapsgewijs in de richting van andere bedrijven of nabijgelegen woningen uitbreidt waardoor de onroerende zaken steeds een deel in waarde verminderen. Een ander voorbeeld is de ontwikkeling van een inbreidingslocatie waarbij op basis van particulier opdrachtgeverschap stapsgewijs vrijstaande woningen worden gebouwd die elk op zich bijdragen aan een vermindering van de waarde van een tegenover gelegen bestaande woning. In deze gevallen is het niet redelijk als het forfait herhaaldelijk wordt toegepast.

Het is aan het bevoegd gezag om te bepalen of het aan het derde lid toepassing geeft. Het ligt voor de hand dat het bevoegd gezag toepassing geeft aan deze bepaling als de na elkaar ingediende aanvragen om schadevergoeding betrekking hebben op met elkaar samenhangende activiteiten, als bedoeld in het tweede lid. Het bevoegd gezag kan daarover beleidsregels vaststellen. De vraag of het bevoegd gezag terecht het eerste lid buiten toepassing heeft gelaten, kan aan de rechter worden voorgelegd bij een beroep in het kader van een beslissing op een aanvraag om schadevergoeding. Voor het afzonderlijk indienen van aanvragen om schadevergoeding en de bijbehorende mogelijkheid te vragen het forfait buiten toepassing te laten is alleen de verjaringstermijn van dat specifieke schadeveroorzakende besluit of de activiteit van belang. De termijn voor andere, eerdere besluiten of de activiteiten staat daar los van.

Vierde lid

Het vierde lid bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarbij geen aanspraak op vergoeding van schade bestaat vanwege het normale maatschappelijke risico. Dat zou bijvoorbeeld kunnen voor (bouw)activiteiten waarvoor op grond van geldende wet- en regelgeving op rijksniveau is bepaald dat deze vergunningvrij zijn op grond van het geldende artikel 2 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Het gaat dan onder meer om dakkapellen aan de achterzijde, kozijn- en gevelwijzigingen, zonnepanelen, verkeersborden en vangrails. Met het bouwen van deze bouwwerken moet steeds rekening worden gehouden. Verder kan bij deze categorie vergunningvrije activiteiten worden aangenomen dat de aard en de omvang van de schade gering is. De delegatiegrondslag wordt begrensd door artikel 4:126, eerste lid, Awb, waarin het égalitébeginsel is vastgelegd. Op grond van het vierde lid kunnen daarom alleen gevallen worden aangewezen waarvan op voorhand zeker is dat de schade niet uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico (de abnormale last) en die niet kan leiden tot onevenredige gevolgen voor benadeelden ten opzichte van andere burgers.