Artikel 16.72 Goedkeuring projectbesluit waterschap

1. Een door het dagelijks bestuur van het waterschap genomen projectbesluit, behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waar dat besluit wordt uitgevoerd. Als het project in meer dan een provincie ligt, beslissen gedeputeerde staten van de provincie waar het project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd over de
goedkeuring.

2. Op de goedkeuring van een projectbesluit is artikel 10:31, tweede tot en met vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 274-276)

In dit onderdeel is een wijziging opgenomen van het eerste lid van artikel 16.72 van de Omgevingswet. Deze wijziging houdt enerzijds verband met de consistente regeling in de Omgevingswet van wijzigings- en intrekkingsbevoegdheden. De achtergrond hiervan wordt toegelicht in paragraaf 2.2.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Anderzijds houdt de wijziging verband met het feit dat een besluit ter uitwerking van een projectbesluit ook zelf een projectbesluit is, zodat aparte vermelding in dit artikel overbodig is (vergelijk de toellichting bij het eerste lid van artikel 16.71). Daarnaast wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om de toepassing van dit artikel nader toe te lichten. Dit betreft de gronden voor het onthouden van goedkeuring, zoals geregeld in artikel 10:27 Awb, en de verhouding tot de Omgevingswet.

Op grond van artikel 16.72 van de Omgevingswet moet een projectbesluit van waterschappen worden goedgekeurd door gedeputeerde staten. Deze goedkeuring is noodzakelijk vanwege de uit de Waterschapswet voortvloeiende functionele begrenzing van de taken en bevoegdheden van waterschappen. Bij de toedeling van de bevoegdheid aan het dagelijks bestuur van het waterschap om een projectbesluit vast te stellen, wordt die functionele begrenzing doorbroken omdat het omgevingsplan bij het projectbesluit wordt gewijzigd met de regels die nodig zijn voor het uitvoeren, in werking hebben of in stand houden van het project. Het dagelijks bestuur intervenieert dus in het omgevingsplan, een instrument dat primair door de gemeenteraad wordt vastgesteld en dat een evenwichtige toedeling van functies aan locaties dient te bevatten. Voor zover het projectbesluit het omgevingsplan wijzigt, moet ook die wijziging voldoen aan het vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarnaast geldt het projectbesluit, voor zover dat daarin uitdrukkelijk is bepaald, als omgevingsvergunning voor activiteiten ter uitvoering van het projectbesluit en als in het Omgevingsbesluit aangewezen besluit. Dat brengt mee dat ook andere belangen dan de belangen die betrekking hebben op het beheer van watersystemen en het waterketenbeheer, moeten worden meegewogen. De goedkeuring door gedeputeerde staten is gericht op het bieden van een extra waarborg voor een samenhangende benadering van de onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving bij de projectbesluitvorming door het waterschap. Bij de redactie van artikel 16.72 van de Omgevingswet is ervoor gekozen om geen specifieke toetsingsgrond voor te schrijven. Dit betekent dat op grond van artikel 10:27 Awb door gedeputeerde staten slechts goedkeuring aan het projectbesluit van het waterschap kan worden onthouden wegens «strijd met het recht».

Vanuit de praktijk is gevraagd of de beoordeling door gedeputeerde staten of er sprake is van strijd met het recht, ook betrekking heeft op de door het dagelijks bestuur van het waterschap gemaakte afweging van betrokken belangen. Met andere woorden of het projectbesluit niet in strijd komt met andere (buiten het bereik van het functioneel bestuur) vallende belangen. Beoogd is om ruimte te bieden voor een dergelijke beoordeling. Gedeputeerde staten zullen bij de beoordeling of er sprake is van strijd met het recht als bedoeld in artikel 10:27 Awb ook de artikelen van de Omgevingswet moeten betrekken. Dit betreft in het bijzonder artikel 2.1, eerste en tweede lid, van de Omgevingswet. De toetsing door gedeputeerde staten of er sprake is van strijd met het recht, omvat dus niet alleen de beoordeling of er sprake is van strijd met een wet in formele zin, lagere regelgeving, of regels met een hogere status zoals het recht van de Europese Unie en eenieder verbindende verdragsbepalingen, maar ook de beoordeling of projectbesluit voldoet aan de wettelijke opdrachten die het eerste en tweede lid van artikel 2.1, van de Omgevingswet geeft aan de bestuursorganen die zijn belast met de zorg voor de fysieke leefomgeving.

Het eerste lid van artikel 2.1 bepaalt dat een bestuursorgaan van een gemeente, een provincie of het Rijk of, met inachtneming van de Waterschapswet, van een waterschap, zijn bevoegdheden uitoefent met het oog op de doelen van de Omgevingswet. Het tweede lid van artikel 2.1 bepaalt dat het bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet rekening houdt met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Dit betekent dat de beoordeling door gedeputeerde staten of er sprake is van strijd met het recht dus ook de beoordeling omvat of het dagelijks bestuur van het waterschap bij het vaststellen van het projectbesluit zich voldoende en op de juiste wijze rekenschap heeft gegeven van:

• de doelen van de Omgevingswet, en

• de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen.

De focus van de beoordeling door gedeputeerde staten ligt daarbij, conform het Bestuursakkoord Water, met name bij de doelen en belangen die geen betrekking hebben op het beheer van watersystemen en het waterketenbeheer. Het gaat om de beoordeling of in het projectbesluit de ruimtelijke belangen, cultuurhistorische belangen, landschappelijke- of natuurbelangen en andere niet aan het waterbeheer gerelateerde belangen op de juiste wijze zijn betrokken en afgewogen en dat deze niet onevenredig worden geschaad.

In artikel 16.72 is, anders dan onder de Waterwet het geval was, niet gekozen voor het opnemen van de toetsingsgrond «strijd met het algemeen belang». Gekozen is voor een belangenkader dat gelijk is aan het belangenkader waaraan het projectbesluit van het waterschap moet voldoen. Gelet op de specifieke reikwijdte van de Omgevingswet en daarmee de specifieke reikwijdte van het belangenkader van een projectbesluit, dient de beoordeling door gedeputeerde staten van het projectbesluit te blijven binnen de reikwijdte van de belangen die onder de Omgevingswet vallen. Hiermee wordt nauw aangesloten bij de sturing die artikel 2.1 van de Omgevingswet geeft op de wijze van uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet. Daarnaast sluit het aan bij de vormgeving van de interbestuurlijke verhoudingen in het wetsvoorstel en het uitgangspunt van terughoudendheid bij interbestuurlijke sturing en interventie.

Tijdens de behandeling van de Omgevingswet in de Eerste Kamer is de reikwijdte van de toets van «strijd met het recht» aan de orde geweest. In de memorie van antwoord is de regering met name ingegaan op de verhouding met artikel 2.2 en 2.3 van de Omgevingswet. Ook hieruit volgt dat «strijd met het recht» ook de beoordeling omvat of het waterschap heeft voldaan aan de wettelijke opdrachten die de Omgevingswet aan de bestuursorganen geeft die zijn belast met de zorg voor de fysieke leefomgeving (voetnoot: Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, blz. 10–11).

Oorspronkelijke wettekst

1. Een door het dagelijks bestuur van het waterschap genomen projectbesluit, of een uitwerking of een wijziging daarvan, behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waar dat besluit wordt uitgevoerd. Als het project in meer dan één provincie ligt, beslissen gedeputeerde staten van de provincie waar het project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd over de goedkeuring.

2. Op de goedkeuring van een projectbesluit is artikel 10:31, tweede tot en met vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 571)

Een projectbesluit van een waterschap moet overeenkomstig de huidige regeling van paragraaf 5.2 van de Waterwet altijd worden goedgekeurd door gedeputeerde staten. De functie van de goedkeuring is echter gewijzigd. Een projectbesluit dat is vastgesteld door het waterschap, wordt goedgekeurd door gedeputeerde staten mede in verband met de ruimtelijke aspecten. De Waterwet gaat ervan uit dat een projectplan van het waterschap door het gemeentebestuur moet worden omgezet in het bestemmingsplan omdat het waterschap geen bevoegdheden heeft in het ruimtelijk spoor. In de Omgevingswet is er voor gekozen om het projectbesluit voor waterschappen een volwaardig projectbesluit te laten zijn gezien de mogelijkheden voor advies en instemming van andere bestuursorganen en de goedkeuring van gedeputeerde staten die er aan verbonden zijn. Vooral voor de ruimtelijke aspecten is daarvoor de goedkeuring van gedeputeerde staten van belang. Door de goedkeuring van gedeputeerde staten, die wel bevoegdheden hebben ten aanzien van ruimtelijke aspecten, kan het projectbesluit voor waterschappen zich ook tot die aspecten uitstrekken. Een aparte inpassing van het projectbesluit in het omgevingsplan door het gemeentebestuur is dan niet meer nodig en het projectbesluit kan daarmee na goedkeuring direct worden uitgevoerd.
De termijn voor goedkeuring van een projectbesluit voor waterstaatswerken die in beheer zijn bij waterschappen bedraagt dertien weken en kan niet worden verdaagd. Deze afwijking van artikel 10:31, tweede en derde lid, Awb is neergelegd in artikel 16.70, tweede lid. Ook wordt de goedkeuring niet stilzwijgend verleend als er binnen de beslistermijn geen beslissing is genomen doordat ook het vierde lid van artikel 10:31 niet van toepassing is.
De specifieke bepalingen over goedkeuring, opgenomen in afdeling 10.2.1 Awb, zijn voor het overige gewoon van toepassing.