Artikel 9.1 Grondslag en bevoegdheid vestiging voorkeursrecht op naam van gemeente, provincie of Staat

1. De gemeenteraad, provinciale staten of Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen bij voorkeursrechtbeschikking op een onroerende zaak een gemeentelijk, provinciaal of nationaal voorkeursrecht vestigen, voor zover die zaak deel uitmaakt van een locatie waaraan:

a. in het omgevingsplan een niet-agrarische functie is toegedeeld en waarvan het gebruik afwijkt van die functie,
b. in een gemeentelijke, een provinciale respectievelijk de nationale omgevingsvisie of in een programma een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie en de functie niet is toegedeeld in een omgevingsplan,
c. in de voorkeursrechtbeschikking een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie en de functie niet is toegedacht in een gemeentelijke, een provinciale respectievelijk de nationale omgevingsvisie of een programma en niet is toegedeeld in een omgevingsplan.

2. Voorafgaand aan de vestiging van een voorkeursrecht op grond van het eerste lid, kunnen het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten bij voorkeursrechtbeschikking op een onroerende zaak een gemeentelijk of provinciaal voorkeursrecht vestigen, voor zover die zaak deel uitmaakt van een locatie waaraan in die beschikking een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie.

3. Een provinciaal voorkeursrecht kan alleen worden gevestigd met het oog op een provinciaal belang.

4. Een nationaal voorkeursrecht kan alleen worden gevestigd met het oog op een nationaal belang.

Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 3, p. 199-201)

Op basis van dit voorgestelde artikel kan een gemeentelijk, provinciaal of nationaal voorkeursrecht worden gevestigd. Het betreffen voorkeursrechten op naam van een gemeente, een provincie of de Staat, zie ook de begripsbepalingen in de bijlage bij de wet waarin de begrippen “gemeentelijk voorkeursrecht”, “provinciaal voorkeursrecht” en “nationaal voorkeursrecht” zijn opgenomen. Een gemeentelijk voorkeursrecht kan worden gevestigd door de gemeenteraad of door het college van burgemeester en wethouders. Een provinciaal voorkeursrecht kan worden gevestigd door provinciale staten of door gedeputeerde staten. Een nationaal voorkeursrecht kan worden gevestigd door de minister van Binnenlandse en Koninkrijkrelaties.

In het eerste en tweede lid van dit artikel worden de grondslagen gegeven op basis waarvan respectievelijk de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders, provinciale staten, gedeputeerde staten en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een voorkeursrecht mogen vestigen. Deze grondslagen stemmen overeen met die uit de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg), maar zijn aangepast aan de terminologie en inhoud van de Omgevingswet. Zo is “bestemmingsplan” vervangen door “omgevingsplan”, is “structuurvisie” vervangen door zowel“omgevingsvisie” als “programma” en is “moderniseringsgebied” vervangen door “moderniseringslocatie”. Het “inpassingsplan” wordt eveneens vervangen door het “omgevingsplan”, omdat het “inpassingsplan” in de Omgevingswet wordt vervangen door het “projectbesluit” dat de regels in het omgevingsplan wijzigt.589 De toegedeelde functie waarvoor het voorkeursrecht wordt gevestigd, bevindt zich bij een projectbesluit van de provincie of het Rijk dus ook in het omgevingsplan.

Daarnaast zijn ook de bevoegdheden overgenomen om zonder grondslag in een omgevingsrechtelijk besluit een voorkeursrecht te kunnen vestigen om zo te voorkomen dat op basis van voornemens al grondposities worden ingenomen. De bevoegdheden zijn overgenomen uit de artikelen 5, 6 en 9a, eerste lid, laatste zin, Wvg en komen terug wat betreft de gemeenteraad, provinciale staten en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het eerste lid, onder a, en wat betreft het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten in het tweede lid. De bevoegdheid in het tweede lid onderscheidt zich van die in het eerste lid, onder a, doordat van de bevoegdheid in het tweede lid ook gebruik gemaakt kan worden in het geval de functie al in het omgevingsplan is toegedeeld of in een omgevingsvisie of programma is toegedacht. Het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten kunnen ook in die gevallen vooruitlopend op de vestiging van het voorkeursrecht door de gemeenteraad of provinciale staten op basis van dit tweede lid een kortdurend voorkeursrecht vestigen. Ook kunnen zij van die bevoegdheid gebruik maken als de functie nog niet is toegedacht in een omgevingsvisie of programma of is toegedeeld in het omgevingsplan. In dat geval voldoet het voornemen zoals opgenomen in de voorkeursrechtbeschikking.

Niet overgenomen in de Omgevingswet wordt artikel 5, eerste lid, laatste zin, Wvg, namelijk dat in een besluit tot vestiging van een voorkeursrecht wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie. Die bepaling is indertijd opgenomen om de rechthebbende zekerheid te geven over de mogelijke duur van het verdere vervolg van het voorkeursrecht. Deze bepaling wordt niet langer nodig geacht. Enerzijds omdat de wet duidelijk is over de mogelijke geldingsduur van het voorkeursrecht, ook als er een vervolg komt, en anderzijds omdat het voorgestelde artikel 9.5, derde lid, een verplichting regelt om aan de rechthebbenden mededeling te doen van het vervallen of intrekken van voorkeursrechten.

Dit artikel regelt in het eerste en tweede lid tevens de reikwijdte van het instrument voorkeursrecht. Die reikwijdte is dezelfde als onder de Wvg en houdt in dat het instrument gevestigd kan worden op:
a. onroerende zaken die deel uitmaken van locaties waaraan een niet-agrarische functie is toegedeeld dan wel toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie, en
b. onroerende zaken die deel uitmaken van locaties die zijn aangewezen als moderniseringslocaties of waaraan de aanwijzing als moderniseringslocatie wordt toegedacht.

Het toedelen van functies ziet op het vaststellen van regels in een omgevingsplan waaruit de functie(s) die de locatie gaat vervullen, kan worden afgeleid. Het toedenken van functies ziet op de situatie waarin de niet-agrarische functie nog niet wordt toegedeeld, maar wel beleidsmatig wordt toegedacht, in een omgevingsvisie, een programma of in de voorkeursrechtbeschikking zelf. De fase voorafgaande aan de toedeling van functies is voor de werking van het voorkeursrecht belangrijk. Immers dan kunnen al grondposities worden ingenomen. Het is dan ook belangrijk om daar waar nodig zo vroeg mogelijk een voorkeursrecht in te kunnen zetten. In overeenstemming met de huidige Wvg is daarom ook hier geregeld dat een voorkeursrecht al in die voorafgaande fase, de fase waarin een functie wordt toegedacht, kan worden gevestigd.

In dit voorgestelde artikel en in dit hoofdstuk wordt zowel het begrip “locatie” als het begrip “onroerende zaken” gebruikt. Dat is noodzakelijk om de reikwijdte van het voorkeursrecht hetzelfde te laten zijn als onder de Wvg. Het voorkeursrecht van de Wvg ziet op “onroerende zaken”. De term “locatie” heeft onder de Omgevingswet een bredere strekking dan alleen onroerende zaken.Zou in dit hoofdstuk slechts de term “locatie” worden gebruikt, dan zou daarmee de reikwijdte van hetvoorkeursrecht worden uitgebreid; hetgeen niet wordt voorgestaan. Tegelijkertijd worden op basis van de Omgevingswet functies alleen toegedeeld aan locaties. Er kan dus niet gesproken worden over het toedelen van functies aan onroerende zaken. Omdat voor de reikwijdte van dit hoofdstuk zowel de toedeling van functies aan locaties als de beperking tot onroerende zaken van belang is, spreekt dit artikel over: onroerende zaken voor zover die deel uitmaken van een locatie waaraan een niet-agrarische functie is toegedeeld of toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie.

Bij het vestigen van een voorkeursrecht binnen de reikwijdte van dit hoofdstuk kan het zowel gaan om locaties die een agrarische functie kennen, maar waaraan een andere functie wordt toegedeeld of toegedacht als om locaties die geen agrarische functie kennen, maar waaraan een niet-agrarische functie wordt toegedeeld of toegedacht. Hieronder worden ook begrepen moderniseringslocaties. Het eerste lid, onderdeel b, regelt de grondslag voor het vestigen van een voorkeursrecht voor moderniseringslocaties die worden toegedacht in een gemeentelijke, provinciale of de nationale omgevingsvisie of in een programma. Voor moderniseringslocaties die in het omgevingsplan zijn toegedeeld, zie daarvoor ook artikel 4.18 van de Omgevingswet, is de grondslag voor het vestigen van een voorkeursrecht begrepen in het eerste lid, onder a.

Het derde en vierde lid van dit artikel vereisen een provinciaal of nationaal belang wanneer er een voorkeursrechtbeschikking wordt gegeven op naam van een provincie of het Rijk. Dit ter afbakening van de bevoegdheid van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders, respectievelijk van provinciale staten en gedeputeerde staten om een voorkeursrechtbeschikking te geven. Dat belang zal wanneer het een voorkeursrecht als bedoeld in het eerste lid, onder a en b, betreft blijken uit het omgevingsplan, een provinciale of een nationale omgevingsvisie of een programma. In het geval van een voorkeursrecht als bedoeld in het eerste lid, onder c, zal het belang moeten blijken uit de motivering bij de beschikking.