Artikel 2.25 Inhoud instructieregels Rijk
1. Regels op grond van artikel 2.24 kunnen alleen worden gesteld over:
a. de inhoud of motivering van:
1°. een programma als bedoeld in paragraaf 3.2.2, artikel 3.14a of paragraaf 3.2.4,
2°. een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening,
3°. een maatwerkvoorschrift,
4°. een projectbesluit ,
5°. een besluit tot het buiten toepassing laten van regels als bedoeld in artikel 5.53, derde of
vierde lid,
6°. een legger, met inbegrip van een technisch beheerregister, of peilbesluit als bedoeld in
artikel 2.39 of 2.41,
7°. een calamiteitenplan als bedoeld in artikel 19.14,
8°. een monitoringsprogramma als bedoeld in artikel 20.2, vierde lid, 9°. een besluit tot vaststelling van geluidproductieplafonds als omgevingswaarden als bedoeld in artikel 2.12a, eerste lid, 2.13a, eerste lid, 2.15, tweede lid, of een besluit tot vaststelling van geluidwerende maatregelen als bedoeld in artikel 2.43, 10°. een besluit tot aanwijzing van natuurgebieden als bedoeld in artikel 2.21a,
11°. een besluit tot erkenning op grond van artikel 4.32, tweede lid, onder a,
12°. een plan als bedoeld in artikel 16.53c,
13°. een handeling of besluit als bedoeld in artikel 2.46, eerste of derde lid,
b. de uitoefening van een taak als bedoeld in paragraaf 2.4.1, de uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.44, eerste tot en met vierde lid, 2.38 of 2.45 of het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 3.10, tweede lid, onder b, onder 2°.
2. De regels kunnen dienen ter uitvoering van een programma van Onze Minister die het aangaat als bedoeld in paragraaf 3.2.4.
3. Regels over de inhoud of motivering van een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening kunnen alleen worden gesteld over:
a. de uitoefening van taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1, waaronder regels over op te nemen of opgenomen omgevingswaarden, omgevingsvergunningen voor een omgevingsplanactiviteit en omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4,
b. in een omgevingsplan of omgevingsverordening opgenomen andere dan onder a bedoelde omgevingswaarden,
c. op te nemen of opgenomen regels:
1°. in de een omgevingsverordening als bedoeld in artikel 2.22 of , 5.19, eerste lid, of 5.34, derde lid, onder c, onder 1°,
2°. in een omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid,
3°. in een omgevingsplan over bouwactiviteiten,
4°. in een omgevingsplan als bedoeld in artikel 16.55, vierde lid,
5°. als bedoeld in artikel 4.6,
6°. over monitoring als bedoeld in de artikelen 20.1 en 20.2 en gegevensverzameling als bedoeld in artikel 20.6.
4. Bij de regels kan een termijn worden gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan de regels.
5. Bij de regels wordt bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de regels kan worden afgeweken als de toepassing van de regels niet toereikend is voor, of in de weg staat aan, het bereiken van de doelen van de wet.
6. Onverminderd het derde lid, onder c, kunnen de regels over een omgevingsverordening inhouden dat bij die verordening:
a. afwijkende regels kunnen worden gesteld,
b. nadere regels worden of kunnen worden gesteld.
Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2018/19, 35 054, nr. 3, p. 46-47)
Artikel 2.25 wordt in de eerste plaats aangevuld met de mogelijkheid om instructieregels te stellen over de inhoud of motivering van een besluit tot het vaststellen van geluidproductieplafonds als omgevingswaarden als bedoeld in de artikelen 2.12a, eerste lid, 2.13a, eerste lid, en 2.15, tweede lid, en van een besluit tot vaststelling van maatregelen ter beperking van het geluid in een gebouw als bedoeld in artikel 2.43.
Instructieregels van de provincie worden opgenomen in de omgevingsverordening. Instructieregels die door het Rijk worden gesteld, worden met het Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het nieuwe artikel 2.29a bepaalt dat het Rijk verplicht is instructieregels te stellen over de vaststelling van geluidproductieplafonds (zie onderdeel Q).
Artikel 2.25 wordt in de tweede plaats aangevuld met de mogelijkheid om instructieregels te stellen over het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 3.10, tweede lid. Met de wijziging van artikel 3.10 wordt het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat bij een (dreigende) overschrijding van een geluidproductieplafond als omgevingswaarde in plaats van een programmaplicht een plicht geldt tot het treffen van maatregelen, gericht op het voldoen aan de omgevingswaarde.
Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 148-150)
De artikelen 2.23 en 2.25 bevatten de algemene grondslag voor instructieregels van provincies en het Rijk. Deze artikelen worden aangevuld ter uitvoering van een motie van de leden Veldman en Çegerek (voetnoot: Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 58). In de artikelen 2.23, derde lid, onder c, onder 3°, en 2.25, derde lid, onder c, onder 6°, wordt bepaald dat instructieregels ook betrekking kunnen hebben op regels over monitoring als bedoeld in de artikelen 20.1 en 20.2 en gegevensverzameling als bedoeld in artikel 20.6. Dit betreft monitoring van omgevingswaarden of andere parameters voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving die bij omgevingsplan of omgevingsverordening worden vastgesteld en andere gegevensverzameling die bij omgevingsverordening wordt geregeld. De reden om instructieregels over deze monitoring en gegevensverzameling mogelijk te maken is de wens om te borgen dat dergelijke gegevens kwalitatief en organisatorisch van voldoende kwaliteit zijn.
Artikel 2.25 wordt ook aangevuld met de mogelijkheid om instructieregels te stellen over een monitoringsprogramma. Hierop wordt ingegaan in de toelichting op de wijziging van artikel 20.2, vierde lid (nieuw). Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen.
Verder wordt voorgesteld om in de artikelen 2.23 en 2.25 enkele verbeteringen aan te brengen. Ten eerste wordt aan het eerste lid, onder a, van artikel 2.23 toegevoegd dat de provincies instructieregels kunnen stellen over maatwerkvoorschriften. Deze bevoegdheid was al aan het Rijk gegeven, maar moet ook voor de provincies beschikbaar zijn in verband met bijvoorbeeld de taak om de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden te beschermen. In het eerste lid, onder a, van artikel 2.23 en 2.25 wordt bij het projectbesluit de verwijzing naar de artikelen 5.44 en 5.46, tweede lid, geschrapt. Deze verwijzing is overbodig,
omdat in de begripsomschrijving van projectbesluit al een verwijzing is opgenomen naar afdeling 5.2. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt verder voorgesteld dat
ook instructieregels gesteld kunnen worden over het besluit op grond van artikel 5.53, derde en vierde lid, waarmee gedeputeerde staten en Ministers de regels van een gemeente, waterschap of – voor Ministers –
provincie buiten toepassing kunnen laten als deze de uitvoering van een door hen vastgesteld projectbesluit onevenredig zouden belemmeren. Dit dicht – zoals nader toegelicht in het nader rapport onder punt 6 – een potentieel «gat» in de implementatie van Europese en internationaalrechtelijke verplichtingen die zijn uitgewerkt in de regels van een gemeente, waterschap of provincie. Verder wordt in de aanhef van het derde lid van
beide artikelen, in het verlengde van het eerste lid, onder a, ter verduidelijking toegevoegd dat de hier bedoelde instructieregels betrekking kunnen hebben op de inhoud of toelichting van een omgevingsplan of
waterschapsverordening (en, in artikel 2.25, de omgevingsverordening). Het derde lid beperkt de bevoegdheid van het eerste lid. Door de huidige formulering in de Omgevingswet zou de indruk kunnen ontstaan dat
instructieregels alleen betrekking mogen hebben op de inhoud van deze besluiten. Dat is niet bedoeld. Voor de volledigheid wordt daarom herhaald dat de instructieregels zowel over de inhoud als de toelichting
kunnen gaan. Daarnaast wordt, eveneens ter verduidelijking, in onderdeel c van het derde lid van beide artikelen toegevoegd dat de instructieregels zowel kunnen gaan over te stellen regels als over al gestelde regels. Dit
sluit aan bij de formulering van onderdeel a van dat lid over op te nemen of opgenomen omgevingswaarden. In verband met deze wijziging worden de onderdelen van het derde lid na onderdeel c tot subonderdelen van
onderdeel c gemaakt.
De verwijzing in artikel 2.23, derde lid, onder c, en artikel 2.25, derde lid, onder d (oud; in dit wetsvoorstel artikel 2.25, derde lid, onder c, onder 2°), naar artikel 5.19, eerste lid, vervalt vanwege de wijziging van dat artikel.
Instructieregels over de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor een omgevingsplanactiviteit blijven overigens wel mogelijk, omdat dat regels zijn die met het oog op een evenwichtige toedeling van functies
aan locaties nodig zijn.
Aan artikel 2.25, derde lid, wordt toegevoegd dat het Rijk ook instructieregels kan stellen over de regels in de omgevingsverordening over de voorschriften die aan een omgevingsvergunning voor onder meer een
milieubelastende activiteit moeten worden verbonden (onderdeel c, onder 1°), over de regels in het omgevingsplan over bouwactiviteiten (onderdeel c, onder 3°) en over de regels in het omgevingsplan over indieningsvereisten voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (onderdeel c, onder 4°). De toevoeging van de mogelijkheid van instructieregels over bouwactiviteiten hangt samen met
het schrappen van het begrip «locatieontwikkelingsregels» in het wetsvoorstel Omgevingswet naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, blz. 98). De definitie van «locatieontwikkelingsregels» in het ontwerp van de Omgevingswet zoals dat is voorgelegd aan de Afdeling advisering luidde: «regels over de toedeling van functies aan locaties, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels waarvan de werking door een geometrische plaatsbepaling beperkt is tot die locaties, en
overige regels over bouwactiviteiten». Door de wijziging van artikel 4.2 en de verwijzing naar dat artikel in artikel 2.25 is de mogelijkheid tot het stellen van instructieregels over bouwactiviteiten onbedoeld weggevallen.
De regulering van bouwactiviteiten behoort sinds de Woningwet van 1901 volledig tot de gemeentelijke medebewindstaken en daarbij past een mogelijkheid om daarover instructieregels te kunnen geven. Aan het
stellen van dergelijke regels zou behoefte kunnen bestaan in verband met de voorgestelde «knip» (zie het algemeen deel van deze memorie van toelichting, paragraaf 2.2.1.4).
Ook wordt in het vierde lid van de artikelen 2.23 en 2.25 de verplichting om bij het stellen van instructieregels een termijn te noemen waarbinnen die regels moeten zijn opgevolgd, omgezet in een mogelijkheid. Bij
instructieregels die een voortzetting zijn van bestaand beleid (en die dus al zijn uitgewerkt in de betreffende besluiten) of die slechts van toepassing zijn op het moment dat een besluit wordt gewijzigd, is een termijn immers overbodig. Bij andere instructieregels zal vanzelfsprekend wel een termijn worden genoemd.
Tot slot wordt in de artikelen 2.23, eerste en derde lid, en 2.25, eerste en derde lid, een wijziging doorgevoerd om de tekst beter te laten aansluiten op de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet. In de aanhef van de
genoemde leden is geregeld dat instructieregels kunnen worden gesteld over de inhoud, toelichting of motivering van diverse instrumenten op grond van de Omgevingswet. De toelichting vormt echter geen verplicht afzonderlijk onderdeel van die instrumenten. Daaraan worden dan ook in het Besluit kwaliteit leefomgeving geen afzonderlijke eisen gesteld. Het is ook niet nodig om daarover instructies te geven of provinciale instructie(regel)s te stellen. De grondslag om regels te stellen (en instructies te geven) over de inhoud en motivering van die instrumenten volstaat. Daarom worden deze artikelen hierop aangepast.
Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 985, nr. 3, p. 98)
In artikel 2.25, eerste lid, onderdeel b, van de Omgevingswet is geregeld dat de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels over de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen – de zogeheten instructieregels, bedoeld in artikel 2.24, eerste lid, van de Omgevingswet – kunnen worden gesteld over de uitoefening van specifiek genoemde taken of bevoegdheden. Aangezien dit wetsvoorstel een aantal aanvullende bevoegdheden op het vlak van de bescherming en het beheer van de natuur van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet introduceert voor de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, provinciale staten en gedeputeerde staten, is het met het oog op een goede uitvoering van onder meer de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn van belang dat het Rijk over de uitoefening van die bevoegdheden instructieregels kan stellen (zie hierna).
Oorspronkelijke wettekst
1. Regels op grond van artikel 2.24 kunnen alleen worden gesteld over:
a. de inhoud, toelichting of motivering van:
1°. een programma als bedoeld in paragraaf 3.2.2 of 3.2.4,
2°. een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening,
3°. een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5,
4°. een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.44 of 5.46,
5°. een legger, met inbegrip van een technisch beheerregister, of peilbesluit als bedoeld in artikel 2.39 of 2.41,
6°. een calamiteitenplan als bedoeld in artikel 19.14,
b. de uitoefening van een taak als bedoeld in paragraaf 2.4.1 of de uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.38.
2. De regels kunnen dienen ter uitvoering van een programma van Onze Minister of Onze Minister die het aangaat als bedoeld in paragraaf 3.2.4.
3. Regels over een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening kunnen alleen worden gesteld over:
a. de uitvoering van taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1, waaronder regels over op te nemen of opgenomen omgevingswaarden en omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4,
b. in een omgevingsplan of omgevingsverordening opgenomen andere dan onder a bedoelde omgevingswaarden,
c. het stellen van regels in de omgevingsverordening als bedoeld in artikel 2.22 of 5.19, tweede lid,
d. het stellen van regels in het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid,
e. het stellen van maatwerkregels als bedoeld in artikel 4.6.
4. Bij de regels wordt een termijn gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan de regels.
5. Bij de regels wordt bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de regels kan worden afgeweken als de toepassing van de regels niet toereikend is voor, of in de weg staat aan, het bereiken van de doelen van de wet.
6. Onverminderd het derde lid, onder c, kunnen de regels over een omgevingsverordening inhouden dat bij die verordening:
a. afwijkende regels kunnen worden gesteld,
b. nadere regels worden of kunnen worden gesteld.
Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 428-431)
Eerste lid
In het eerste lid is met een limitatieve opsomming aangegeven op welke besluiten of taken de instructieregels op grond van artikel 2.24 betrekking kunnen hebben.
Eerste lid, onder a
In het eerste lid, onder a, wordt aangegeven tot welke besluiten de instructieregels zich kunnen richten en wat hun reikwijdte kan zijn. De regels kunnen betrekking hebben op de inhoud, toelichting of motivering van:
1. Een verplicht programma van gemeente, waterschap, provincie of Rijk en het verplichte programma bij (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde en programma's waarvoor een programmatische aanpak moet worden gevolgd.
2. Een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening. Nadere clausulering hiervan is opgenomen in het derde lid.
3. Een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5.
4. Een projectbesluit van het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten, de Minister van Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke Minister in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu.
5. Een legger met inbegrip van een technisch beheerregister, of peilbesluit.
Dit onderdeel is de vertaling van artikel 5.1, derde lid, en artikel 5.2, derde lid, van de Waterwet. De op grond van dit onderdeel door het Rijk te stellen regels zullen in hoofdzaak gericht zijn tot de legger voor waterstaatswerken in beheer bij het Rijk en een peilbesluit voor watersystemen in beheer bij het Rijk. Dit onderdeel biedt echter ook de mogelijkheid regels te stellen aan de legger of het peilbesluit voor waterstaatswerken of watersystemen in beheer bij andere bestuursorganen dan het Rijk.
6. Een calamiteitenplan als bedoeld in artikel 19.14.
Eerste lid, onder b
In dit onderdeel wordt aangegeven over welke taken en bevoegdheid regels kunnen worden gesteld. Het gaat om de in de artikelen 2.16 tot en met 2.19 aan het bestuur van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk toebedeelde taken en de aan gedeputeerde staten toegekende bevoegdheid tot het instellen van een zwemverbod of het geven van een negatief zwemadvies op grond van artikel 2.38.
Hetgeen in de toelichting op artikel 2.22 is opgemerkt over de onmogelijkheid om via provinciale instructieregels nieuwe taken in het leven te roepen, geldt vanzelfsprekend ook voor instructieregels van het Rijk.
Van de instructieregels over taken als bedoeld in dit artikel zijn te onderscheiden de specifieke taken die op grond van andere hoofdstukken van het wetsvoorstel worden toegekend en gereguleerd. Voorbeelden hiervan zijn onder andere te vinden in de hoofdstukken 16 (Procedures) en 20 (Monitoring en informatie). Op grond van de grondslagen in deze hoofdstukken kunnen bijvoorbeeld taken aan bestuursorganen worden toegekend ter zake van het elektronisch beschikbaar stellen van omgevingsdocumenten, het in bepaalde gevallen maken van een milieueffectrapport, de uitvoering van monitoring, de informatieverstrekking aan het publiek, het bijhouden van registers en andere wijzen van verslaglegging. Ook bevatten die hoofdstukken specifieke grondslagen voor het stellen van regels over de uitoefening van de op grond van die hoofdstukken toegekende taken. In die gevallen dat het wetsvoorstel dergelijke specifieke grondslagen voor het stellen van regels over de uitoefening van die specifieke taken bevat, dienen die betreffende specifieke grondslagen te worden gehanteerd voor het stellen van regels over die taken.
Tweede lid
De instructieregels kunnen worden gegeven over de wijze van uitvoering van de maatregelen uit een programma van de Minister van Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke Minister als bedoeld in paragraaf 3.2.4 (programmatische aanpak). Het gaat om regels als bedoeld in artikel 3.17, tweede lid, die leiden tot een verplichting tot uitvoering van de maatregelen uit het programma. Als deze regels zijn gesteld, is geen instemming met het programma vereist. Voor verdere toelichting kan verwezen worden naar de toelichting op de artikelen in paragraaf 3.2.4.
Derde lid
Het derde lid beperkt de bevoegdheid om instructieregels te stellen over omgevingsplannen, waterschapsverordeningen en omgevingsverordeningen als bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 2°. Het bevat daartoe een limitatieve opsomming van de onderwerpen waarop de instructieregels betrekking mogen hebben.
Onderdeel a, beperkt deze bevoegdheid tot die onderwerpen, die op grond van het wetsvoorstel of andere wetten over de fysieke leefomgeving tot de taken van gemeenten, waterschappen en provincies behoren of die dienen ter uitvoering van de taken die aan het Rijk zijn opgedragen. Voor de toelichting hierop wordt verwezen naar de toelichting op artikel 2.23, derde lid, onder a (inhoud instructieregels provincie).
Voor de instructieregels op grond van de onderdelen b tot en met e geldt niet de eis dat daaraan een taak ten grondslag dient te liggen. Daarvoor blijft echter op grond van artikel 2.24, eerste lid, wel gelden dat het subsidiariteitsbeginsel in acht dient te worden genomen.
Op grond van onderdeel b kunnen de instructieregels van het Rijk ook betrekking hebben op omgevingswaarden die het gemeentebestuur in het omgevingsplan of het provinciebestuur in de omgevingsverordening opneemt zonder daartoe verplicht te zijn op grond van onderdeel a of het wetsvoorstel. Het Rijk kan dus ook instructieregels stellen over omgevingswaarden die het gemeentebestuur of provinciebestuur op eigen initiatief vaststelt. Hiervoor geldt echter dat regels over onverplicht in het omgevingsplan of de omgevingsverordening op te nemen onderdelen of onderwerpen er niet toe kunnen strekken dat deze alsnog in het omgevingsplan of de omgevingsverordening moeten worden opgenomen. Zij kunnen er uitsluitend toe strekken om beperkingen of inhoudelijke regels te stellen voor het geval een onverplicht onderdeel/onderwerp in het omgevingsplan of de omgevingsverordening wordt of is opgenomen.
Onderdeel c bepaalt dat instructieregels kunnen worden gegeven over de instructieregels in de omgevingsverordening (de regels in de omgevingsverordening als bedoeld in artikel 2.22) en over de regels in de omgevingsverordening over de beoordeling van een afwijkactiviteit die betrekking heeft op regels in het omgevingsplan over de toedeling van functies aan locaties of voor een milieubelastende activiteit (de regels in de omgevingsverordening als bedoeld in artikel 5.18, tweede lid).
Op grond van onderdeel d kan het Rijk instructieregels geven over de toedeling van functies aan locaties en de andere regels met het oog op die functies in het omgevingsplan en de daarmee samenhangende beoordelingsregels voor een afwijkactiviteit als bedoeld in artikel 5.18, eerste lid, in het omgevingsplan.
Ten slotte kan het Rijk op grond van onderdeel e instructieregels geven over het stellen van maatwerkregels als bedoeld in artikel 4.6.
Vierde lid
Bij het stellen van instructieregels moet een termijn worden gegeven waarbinnen aan die instructieregels moet worden voldaan. Voor nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichting op artikel 2.23, vierde lid.
Vijfde lid
Het vijfde lid maakt duidelijk dat instructieregels van het Rijk over een omgevingsverordening ook kunnen inhouden dat bij die verordening van de instructieregels afwijkende instructieregels kunnen worden gesteld of dat bij die verordening nadere instructieregels kunnen of moeten worden gesteld. Dit geeft de ruimte voor getrapte normstelling met instructieregels zoals de Wro die momenteel kent. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat provincies in hun omgevingsverordening de instructieregels die zijn opgenomen in de maatregel verplicht door middel van instructieregels als bedoeld in artikel 2.22 moeten aanvullen of uitwerken of dat zij onder bij de maatregel te stellen voorwaarden in een afwijkende regeling kunnen voorzien. Dit biedt flexibiliteit in de lokale doorwerking van dergelijke instructieregels.